學(xué)前教育立法正當時
日前,上海市十五屆人大常委會第四十六次會議表決通過《上海市學(xué)前教育與托育服務(wù)條例》,條例將于2023年1月1日起正式實施。
學(xué)前教育與托育服務(wù)面向?qū)W齡前幼兒這一“最柔軟的群體”,是民生保障的重要環(huán)節(jié)。托幼一體化,“將學(xué)前教育與托育服務(wù)合并立法,在地方立法中尚屬首創(chuàng)。”上海市人大常委會法工委主任閻銳說。
中國教育學(xué)會副會長李天順撰文表示,在整個教育體系中,學(xué)前教育比其他各級教育具有更強的基礎(chǔ)性、全局性和先導(dǎo)性作用,對人一生的學(xué)習(xí)和發(fā)展具有深刻和全面的影響。學(xué)前教育的公平,是重要的教育公平和社會公平。
黨的二十大報告提出,辦好人民滿意的教育,強化學(xué)前教育、特殊教育普惠發(fā)展。
2022年,全國人民代表大會常務(wù)委員會工作報告指出,根據(jù)年度立法工作計劃,預(yù)安排審議40件法律案,其中包括學(xué)前教育法。北京師范大學(xué)教育學(xué)部教授洪秀敏說,“我國整個教育體系中,只有學(xué)前教育這個學(xué)段沒有高位法。”
近年來,學(xué)前教育發(fā)展出現(xiàn)新變化、面臨新挑戰(zhàn)。地方的先行探索,將助力學(xué)前教育立法駛?cè)肟燔嚨馈?/span>
普惠是關(guān)鍵
我國先后頒布過《中華人民共和國義務(wù)教育法》《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國高等教育法》等多部涉及教育的專門法律。
2010年,國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于當前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》,指出要著力解決“入園難”,并提出實施學(xué)前教育三年行動計劃。
2013年以來,全國人大教科文衛(wèi)委員會、教育部等部門先后赴各地進行學(xué)前教育立法調(diào)研。江蘇、北京、上海等省份以及廣州、青島等城市先后出臺了地方學(xué)前教育條例,為全國性立法提供了參考。
2020年,《中華人民共和國學(xué)前教育法草案(征求意見稿)》發(fā)布,并于當年9月到10月面向社會公開征求意見。
“當時預(yù)計這部法律草案很快就會提交審議,但結(jié)果未及預(yù)期。一些問題還有爭議,比如政府對學(xué)前教育的投入責任應(yīng)如何定位!21世紀教育研究院院長熊丙奇說。
學(xué)前教育立法有哪些難點?華東師范大學(xué)教育學(xué)部教授吳遵民撰文認為:學(xué)前教育民營化、企業(yè)化、集團化的運作模式致使立法邊界難以界定;地方之間經(jīng)濟文化發(fā)展水平差異較大致使全國性立法的困難;學(xué)前教育的屬性尚未統(tǒng)一。
三孩生育政策實施后,全國多個地方為規(guī)范學(xué)前教育出臺了地方性政策和法規(guī)。據(jù)《南方周末》不完全統(tǒng)計,截至目前,全國有23個地方出臺學(xué)前教育地方性法規(guī)或規(guī)章,現(xiàn)行有效的共計49部。
2022年9月1日起施行的《深圳經(jīng)濟特區(qū)學(xué)前教育條例》因其明確了幼兒園的普惠性引發(fā)社會關(guān)注。該條例提出堅持政府主導(dǎo)、社會參與,形成普惠、優(yōu)質(zhì)、多樣化的學(xué)前教育公共服務(wù)體系,還規(guī)定幼兒園不得直接或間接作為企業(yè)資產(chǎn)上市,社會資本不得通過兼收并購、受托經(jīng)營、加盟連鎖等方式控制公辦幼兒園、非營利性民辦幼兒園。
在全面二孩生育政策實施的2016年,深圳成為全國新生兒最多的城市之一,幼兒園學(xué)位需求激增。尤其是一些新市民家庭的幼兒因為戶籍限制,無法就近進入公立幼兒園,而一些民辦幼兒園質(zhì)量參差不齊,動輒每月上萬元的學(xué)費更讓人望而卻步。
2018年中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》,提出到2020年公辦園在園幼兒占比原則上達到50%的目標。
從2018年到2020年,深圳加大財政投入,率先探索形成了政府主導(dǎo)、財政支持的學(xué)前教育公益普惠發(fā)展模式。
2021年,深圳公辦園在園兒童占比從2018年的不到4%提升到51.6%,普惠園占比達到87%。當年,深圳成為教育部基礎(chǔ)教育綜合改革實驗區(qū)。
從全國范圍看,自黨的十八大以來,國家財政性教育經(jīng)費年均增長9.4%,高于同期GDP年均名義增幅(8.9%)和一般公共預(yù)算收入年均增幅(6.9%),占GDP比例連續(xù)10年保持在4%以上。2021年國家財政性教育經(jīng)費達到4.6萬億元,其中用于學(xué)前教育的經(jīng)費達到2700億元。學(xué)前教育經(jīng)費十年年均增長20.6%,在各級教育中增長最快。
在財政教育經(jīng)費的大力支持下,學(xué)前教育資源結(jié)構(gòu)開始發(fā)生格局性變化,“普惠”成為關(guān)鍵詞。2021年全國普惠性幼兒園(包括公辦園和普惠性民辦園)達到24.5萬所,占幼兒園總量29.5萬所的83%。
明確政府職責
財政性教育經(jīng)費投向普惠園,因此有大量民辦園申請轉(zhuǎn)為公辦園或普惠性民辦園。尚未達標成為普惠園的民辦園,在轉(zhuǎn)制過渡期間需自負盈虧!恫t望東方周刊》在調(diào)查中了解到,一些轉(zhuǎn)制階段的幼兒園為了增加收入,往往選擇和外部培訓(xùn)機構(gòu)合作,每天課表上滿滿的“特色課程”,表面看是德智體美勞全面發(fā)展的舉措,實質(zhì)上犧牲了幼兒戶外活動、游戲的時間,也削弱了園所教師團隊深耕教學(xué)的動力,使幼兒園淪為“全日制興趣班”。
沈陽師范大學(xué)學(xué)前與初等教育學(xué)院教授秦旭芳告訴《瞭望東方周刊》,一些自身基礎(chǔ)還未打好的民辦園,在轉(zhuǎn)制期間遭遇尷尬,沒有編制的優(yōu)勢吸引優(yōu)秀老師,又發(fā)愁于增收,因此缺少提升教學(xué)水平的動力,導(dǎo)致整體辦園質(zhì)量下降。
洪秀敏認為,當下這些問題,更說明學(xué)前教育立法正當其時!坝辛朔,就能從國家層面進一步明確學(xué)前教育在整個國民教育體系中的屬性和定位,明確政府在構(gòu)建公益普惠的學(xué)前教育公共服務(wù)體系中的責任。這對于保障幼兒享有公平教育權(quán),規(guī)范發(fā)展學(xué)前教育的保育功能,健全學(xué)前教育管理制度和長效機制,以及加快推進建設(shè)高素質(zhì)專業(yè)化的學(xué)前教師隊伍等等,都具有重要意義。”洪秀敏說。
為加強幼兒園及其托班的服務(wù)保障能力,上海地方立法中對政府責任進行了明確規(guī)定。比如,規(guī)定新建居住區(qū)應(yīng)當配套建設(shè)幼兒園及其托班設(shè)施,與住宅同步規(guī)劃、同步設(shè)計、同步建設(shè)、同步驗收、同步交付使用。已建成居住區(qū)的幼兒園及其托班未達到規(guī)劃要求或者建設(shè)標準的,所在地的區(qū)人民政府應(yīng)當通過新建、擴建、改建以及支持社會力量參與等方式,予以補充和完善。
目前,深圳、上海等經(jīng)濟發(fā)達城市在學(xué)前教育立法和規(guī)劃方面已走在全國前列。
秦旭芳說:“黨的二十大報告提到優(yōu)化區(qū)域教育資源配置。學(xué)前教育領(lǐng)域也要優(yōu)化資源配置、實現(xiàn)均衡發(fā)展。實現(xiàn)均衡發(fā)展,少不了政府引領(lǐng)的各方協(xié)調(diào),因此需要在學(xué)前教育立法中明確各級政府的責任和職能。”
3月7日,上海江寧路街道社區(qū)綜合為老服務(wù)中心內(nèi)的社區(qū)“寶寶屋”(劉穎/攝)
保障教師成長
師資是學(xué)前教育發(fā)展的關(guān)鍵所在。2018年到2021年,深圳市教育局在全市組織開展為期三年的“百園扶百園”專項行動,組織100所市級優(yōu)質(zhì)特色示范幼兒園對全市各區(qū)300所相對薄弱園的日常管理、教育教學(xué)、衛(wèi)生保健和師資隊伍建設(shè)等方面進行“一對三”結(jié)對幫扶。
深圳幼兒園與龍崗區(qū)平湖街道新木二幼、輔城坳幼兒園、梧桐樹幼兒園三家結(jié)成姐妹園。新木二幼保教主任成素云對上門幫扶印象深刻:“以前我們上音樂課和體能課,就是放放音樂,組織孩子們做律動。深圳幼兒園的老師則從孩子們所處年齡的身理、心理發(fā)展特性出發(fā),有完整的上課流程,更具趣味性和延續(xù)性,有利于孩子們成長發(fā)展!
業(yè)內(nèi)人士認為,與過去相比,幼兒園教師數(shù)量少、專業(yè)素養(yǎng)不高、教育質(zhì)量差等現(xiàn)象有所改善,但如今幼兒園轉(zhuǎn)制導(dǎo)致師資不穩(wěn)定的問題比較突出。
受地方政策和投資主體的影響,學(xué)前教育中的幼兒園轉(zhuǎn)制有多種形式。除了不少民辦園試圖轉(zhuǎn)為公辦園和普惠性民辦園,還有公辦園轉(zhuǎn)為公辦集團化幼兒園、公辦民營園、股份制辦園等不同類型的轉(zhuǎn)制。
秦旭芳說:“幼兒園轉(zhuǎn)制類型的復(fù)雜性和園所情況的獨特性導(dǎo)致師資人員搖擺不定、發(fā)展動力不足等現(xiàn)實困境依然存在。學(xué)前教育立法,將起到保障教師成長的作用。如果說政府投入和監(jiān)管是外部治理,那么幼師素養(yǎng)提升就是內(nèi)部治理。二者協(xié)同發(fā)力,才能推進學(xué)前教育高質(zhì)量發(fā)展。”
2022年7月18日,深圳市教育局官網(wǎng)發(fā)布《關(guān)于全面深化新時代幼兒園教師隊伍建設(shè)改革的意見(征求意見稿)》,對公辦民辦幼兒園教師的工資標準做出規(guī)定:公辦幼兒園保教人員工資納入財政保障范圍,建立年金制度保障總量內(nèi)教師退休待遇;建立民辦幼兒園教師工資指導(dǎo)標準,逐步提高民辦幼兒園教師長期從教津貼標準……
幼兒園教師隊伍建設(shè)的法律保障,是學(xué)前教育立法的重中之重。有了學(xué)前教育法,幼兒園教師資格制度、職稱職務(wù)序列和標準,以及編制、工資收入和福利待遇都將有法可依。有了法律保障,“幼教學(xué)校才能吸引有理想信念、有道德情操、有扎實學(xué)識、有仁愛之心的年輕一代優(yōu)先選擇這份職業(yè)、熱愛這份事業(yè)”。李天順說。
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